Перспектива реінтеграції складнопідрядних суб`єктів Російської Федерації на прикладі Тюменської області

века и заканчиваются современностью. Хронологічні рамки починаються останнім десятиліттям XX століття і закінчуються сучасністю.

Територіальні рамки визначаються необхідністю поєднання глобального та регіонального рівнів аналізу. Головну увагу приділено регіону, досвід якого має істотне значення для Росії - Тюменська область.

Метою реферату є вивчення перспектив реінтеграції складнопідрядних суб'єктів (на прикладі Тюменської області).

Для досягнення мети мною було поставлено такі завдання по вивченню:

• Конституційно-правового статусу складені суб'єктів;

• Практики РФ щодо укрупнення суб'єктів;

• Перспектив реінтеграції Тюменської області.

Глава 1. Конституційно-правовий статус складені суб'єктів Російської Федерації

Проблема статусу складені суб'єктів має важливе значення для вдосконалення суб'єктного складу Федерації, оскільки автономні округи та включають їх до свого складу край та області сьогодні часто розглядаються в якості першого ешелону укрупнення. Тому логічно було б звертатися до проблем об'єднання регіонів з урахуванням можливої ​​трансформації статусу автономних утворень. Про труднощі й подвійності статусу автономних округів уже говорилося вище. Не будемо повторюватися. Скажемо тільки, що згідно з ч.ч. 1 і 4 ст. 5 Конституції Російської Федерації автономні округи - рівноправні суб'єкти Федерації, а згідно з ч. 4 ст. 66 вони входять до складу краю і областей, хоча ніде в Конституції або федеральних законах не вказана територіальна прив'язка конкретного округу до конкретного краю (області). Не в усьому послідовна правова позиція Конституційного Суду Російської Федерації з питання про статус складені суб'єктів Федерації, хоча і не суперечить "букві" Конституції, ясності в питання не внесла. Вперше Конституційний Суд зіткнувся з проблемою статусу складені суб'єктів Федерації на початку 1993 р., ще до прийняття чинної Конституції Російської Федерації. У своїй Постанові від 11 травня 1993 р. № 9-П у справі про перевірку конституційності Закону Російської Федерації від 17 червня 1992 року "Про безпосереднє входження Чукотського автономного округу до складу Російської Федерації" ²⁴ Суд констатував, що згідно ст.ст. 71 і 84 Конституції РРФСР 1978 року автономний округ був у складі краю або області ^1.

Містилися в Конституції положення були розвинені в Законі РРФСР від 20 листопада 1980 року "Про автономних округах РРФСР", положення якого встановлювали, що план економічного і соціального розвитку автономного округу є складовою частиною плану економічного і соціального розвитку краю, області, а бюджет автономного округу є складовою частиною бюджету краю, області. Закон закріплював право крайового, обласної Ради народних депутатів скасовувати рішення окружного Ради у разі невідповідності його законодавству, а також передбачав підзвітність виконавчого комітету окружного Ради народних депутатів виконавчому комітету крайового, обласної Ради. Тим самим правове становище автономного округу характеризувалося адміністративно-територіальної підпорядкованістю по відношенню до краю чи області. Проте згідно з чинною на момент розгляду справи (перша половина 1993 р.) редакції ст. 83 Конституції Російської Федерації, автономний округ був у складі Російської Федерації і міг входити в край чи область (на відміну від раніше чинної норми про безумовне входження автономного округу в край чи область). Дану норму Конституційний Суд визнав диспозитивної в т.ч. і на підставі положень Федеративного договору, який закріпив конституційно-правовий статус автономного округу в якості суб'єкта Федерації, незалежно від його знаходження в краю чи області. Взаємовідносини автономного округу і краю, області як суб'єктів Федерації, на думку Суду, будувалися на основі Конституції і законів Російської Федерації, власних нормативних актів і договорів. Більше того, ч. 2 ст. 71 Конституції Російської Федерації, що містить перелік суб'єктів Федерації, не вказувала на територіальну приналежність автономних округів до краю і областям (не вказує на нього ч. 1 ст. 65 Конституції і сьогодні!). Таким чином, Конституційний Суд порахував, що знаходження автономного округу в краї чи області, так само як і вихід, не впливає на його конституційно правою статус. Територіальні зміни, які є наслідком виходу автономного округу зі складу краю чи області і не тягнуть зміни її меж, не можуть бути предметом територіальної суперечки між краєм (областю) і автономним округом. На цій підставі Конституційний Суд підтвердив конституційність оспорюваного закону Чукотського автономного округу про вихід зі складу Магаданської області та безпосередньому входження округу до складу Російської Федерації. Таким чином, один з десяти автономних округів існує тепер незалежно від "материнської" області. Однак на цьому діяльність Конституційного Суду на ниві уточнення статусу автономних округів не завершилася. Через 4 роки з'явилася Постанова у справі про тлумачення міститься у ч. 4 ст. 66 Конституції Російської Федерації положення про входження автономного округу до складу краю, області ^25. Дана Постанова грунтувалося на нормах вже нової Конституції, тому немає нічого дивного в тому, що за змістом воно не відповідало попередньому рішенню. Що ж вирішив Конституційний Суд? Він констатував, що положення ч. 4 ст. 66 Конституції поширюються на відносини з участю всіх автономних округів, за винятком Чукотського автономного округу, який з дотриманням конституційних процедур вийшов зі складу Магаданської області. Автономні округу, не оформили зміну свого статусу, розглядалися Судом як входять до складу відповідного (?) Краю чи області. Далі Конституційний Суд процитував конституційну норму про рівноправність всіх суб'єктів Федерації, в тому числі краю, області й автономного округу. Однак з міркувань Суду так і залишилося незрозумілим, як може принцип рівноправності суб'єктів Федерації не виключати входження автономного округу до складу краю, області. Та й факт нормативної "закріпленості" конкретних округів за конкретними областями також залишився не з'ясованим. У результаті Конституційний Суд витлумачив ч. 4 ст. 66 Конституції виходячи з визнання юридичної та фактичної входження автономного округу у відповідні край чи область як особливості їх статусу. Разом з тим, Суд констатував допустимість довільних змін у статусі суб'єктів Федерації, в тому числі одностороннього перерозподілу державної влади, з чийого б боку вони не вчинялись - краю, області чи автономного округу. У силу цього край, область має право формувати свої представницькі та виконавчі органи державної влади шляхом їх обрання всім населенням краю, області, включаючи населення автономних округів, що створює правові передумови для перерозподілу повноважень за погодженням між органами влади краю, області й автономного округу. Факт входження автономного округу до складу краю, області припускає поширення на нього повноважень органів державної влади краю, області. Проте ці повноваження відрізняються від тих, які край, область здійснюють стосовно інших своїх частин, оскільки автономний округ, що входить до складу краю, області, не є адміністративно-територіальною одиницею і залишається рівноправним суб'єктом Федерації. Поза межами ведення Російської Федерації і його повноважень із предметів спільного ведення край, область, автономний округ як самостійні і рівноправні суб'єкти Федерації мають всю повноту державної влади і має право передати здійснення частини своїх повноважень один одному на добровільній основі, шляхом договору між відповідними органами державної влади або шляхом прийняття закону краю, області або округу. У сфері спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів поширення повноважень органів державної влади краю, області на автономний округ допускається тільки в межах, визначених федеральним законом або за договором між відповідними органами державної влади автономного округу, краю, області. З метою забезпечення конституційного порядку Конституційний Суд зобов'язав сторони вжити всіх необхідних заходів для досягнення згоди. "Входження" до складу краю, області, на думку Конституційного Суду, не применшує статусу автономного округу як рівноправного суб'єкта Федерації, оскільки він має право на свій розсуд розпоряджатися тим обсягом повноважень, які надані йому Конституцією. Однак відсутність договору між округом і краєм, областю не може бути перешкодою для поширення юрисдикції органів державної влади краю, області на автономний округ. Федеральним законодавцю, на думку Суду, з метою забезпечення конституційного порядку слід було прийняти федеральний закон, який гарантував би права та інтереси як України, так і її суб'єктів, у тому числі автономного округу і краю, області, до складу яких він входить. Таким чином, Конституційний Суд констатував обов'язкове входження автономного округу до складу краю, області. Аналогічна позиція міститься в його Визначенні від 17 липня 1996 р. № 73-О ^1. Закріплене Конституцією Російської Федерації входження автономного округу в край (область), на думку Суду, передбачає особливу державно-правовий зв'язок між ними. Взаємовідносини автономного округу і краю (області), до складу якого він входить, відрізняються від їх відносин з іншими суб'єктами Федерації.

Входження автономного округу в край (область) зобов'язує обидва суб'єкти федерації будувати свої взаємини з урахуванням історично сформованих на момент прийняття Конституції і не суперечать їй державно-правових реалій. Воно передбачає певне поширення на основі взаємної згоди і домовленостей юрисдикції органів державної влади краю (області) на територію автономного округу. Край (область) і входить у нього автономний округ зобов'язані в інтересах населення підтримувати сформовані територіальні економічні, політичні, соціальні, етнічні та інші відносини за допомогою різних форм взаємодії, включаючи перерозподіл предметів ведення і повноважень, їх делегування, спільне здійснення, не допускаючи односторонніх, не узгоджених один з одним дій у сфері спільних інтересів краю (області) і автономного округу.

Оскільки в Конституції Російської Федерації безпосередньо не закріплені особливості розмежування повноважень таких суб'єктів Федерації, Конституційний Суд за відсутності передбачених ст. 66 (ч. 4) Конституції федерального закону і (або) договору вирішив "утримуватися від визначення конкретних умов взаємин Тюменської області і входять до її складу автономних округів" і порекомендував Федеральним Зборам прискорити розробку і прийняття відповідного федерального закону. Таке рішення Конституційного Суду можна тлумачити як небажання втручатися в прерогативу федерального законодавця, і з цієї позиції воно цілком зрозуміле. Інша справа, що статус складені суб'єктів Федерації так і залишилося нез'ясованим. Федеральний законодавець спробував вирішити проблему автономних округів за допомогою прийняття поправок до Федерального закону "Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) органів влади суб'єктів Російської Федерації" № 184-ФЗ (Федеральний закон № 95-ФЗ), причому не завжди орієнтуючись при цьому на Конституцію і рішення Конституційного Суду. В оновленій редакції Федерального закону № 184-ФЗ була зроблена чергова спроба вирішення проблеми взаємовідносин краю і областей з автономними округами, які входять до їх складу, шляхом конкретизації порядку здійснення належних їм повноважень. Нормами ст. 26-6 закону, зокрема, передбачено, що т.з. власні повноваження автономних округів, тобто повноваження з предметів спільного ведення, що реалізуються за рахунок бюджетів суб'єктів Федерації, зазначені в пп.пп. 3, 6, 8-15, 22-27, 29-33, 36, 39, 42, 43 п. 2 ст. 26-3 закону, здійснюються органами влади краю, областей на території, що включає території автономних округів, якщо інше не встановлено законом або договором (п. 3 ст. 26-6). Таким чином, з 50-ти компетенційних позицій суб'єктів РФ автономним округам дістається лише 18. Виходить, що власні повноваження, які належать автономним округам як рівноправним суб'єктам Федерації на підставі ст. 72 Конституції, довільно вилучаються п. 3 ст. 26-6 закону з їх ведення і передаються іншим суб'єктам Федерації (в даному випадку - краю і областям) ^1. Подібний підхід не можна вважати відповідним Конституції Російської Федерації. Жоден суб'єкт Федерації не може бути позбавлений своїх конституційних повноважень, в т.ч. зі сфери спільного ведення ніяким актом, навіть федеральним законом. Дана норма суперечить і ч. 2 ст. 76 Конституції, оскільки позбавляє автономні округу права ухвалення законів з предметів спільного ведення, передаючи краю і областям по суті своїй невідчужувані повноваження, які є елементами статусу автономних округів як суб'єктів Російської Федерації. Норма п. 3 ст. 26-6 закону не узгоджується і з правовою позицією Конституційного Суду РФ ^27, згідно з якою округ "має право на свій розсуд розпоряджатися тим обсягом повноважень, які надані йому Конституцією Російської Федерації", що можна тлумачити як неприпустимість перерозподілу даних повноважень на користь інших суб'єктів Федерації. Таким чином, спосіб вирішення проблеми складені суб'єктів Федерації, запропонований оновленої редакції Федерального закону № 184-ФЗ, не відповідає Конституції і спрямований на зміну конституційно-правового статусу автономних округів як суб'єктів Російської Федерації. Проблема відносин краю, областей зі входять до їх складу автономними округами вимагає більш глибокого опрацювання і, можливо, прийняття цілого комплексу законодавчих актів. Підхід розробників закону до проблеми складені суб'єктів Федерації не зовсім послідовний виходячи з логіки федеративної реформи. З одного боку, повноваженнями, не підкріпленими фінансуванням, було наділене більшість суб'єктів Федерації, які виявилися не в змозі реалізувати зазначені повноваження належним чином. З іншого боку, відбулося позбавлення ряду фінансово самостійних суб'єктів Федерації (автономних округів) належних їм повноважень. До Конституційного Суду вже надходив запит від Ненецького автономного округу на предмет перевірки конституційності норм Федерального закону № 95-ФЗ, однак Суд не став розглядати питання по суті під формальним приводом - зазначені норми щодо автономних округів ще не вступили в силу. На жаль, Федеральний закон № 95-ФЗ і Федеральний закон № 122-ФЗ, т.зв. базові закони федеративної реформи, були прийняті дуже поспішно, що практично не залишило законодавцям шансів на вдумливий і глибокий аналіз їх положень, можливих політико-правових і соціально-економічних наслідків їх прийняття. У результаті обом законам так і не вдалося уникнути цілого ряду недоліків концептуального та юридико-технічного характеру. Очевидно, що однією з цілей прийняття законів стало стимулювання автономних округів до інтенсифікації процесу злиття з краєм і областями. Однак краще було б, на наш погляд, приділяти більше уваги реального економічного спонуканню територій до об'єднання, стимулювання їх більш тісної взаємодії в самих різних областях, ніж відбирання у них повноважень. Необхідно відійти від звичної політики "вдавлювання" округів в області, а запропонувати їм прийнятну концепцію соціально-економічного розвитку в рамках оновлених суб'єктів Федерації. Як зауважив Президент Російської Федерації в своєму посланні Федеральним Зборам, "багато суб'єктів у нас є складнопідрядними, проблеми розподілу владних повноважень між їх державними органами (в першу чергу в податковій та бюджетній сферах) виникають постійно. Проте вся енергія поки що йде на суперечки й узгодження. А інколи - навіть на з'ясування відносин у судах, у тому числі в Конституційному. І це відбувається тоді, коли вже з'явилися і нові можливості, і необхідність реалізувати цілий ряд великих національних проектів ".

Глава 2. Практика укрупнення суб'єктів у РФ

§ 2.1 Російська практика укрупнення суб'єктів Федерації

Росія, як уже зазначалося, є світовим лідером за кількістю суб'єктів Федерації і, можна додати - за складністю федеративної структури. Тому не всі зарубіжні рецепти можна вважати для неї підходящими, тим більше в непростій ситуації. Як відомо, сьогодні в країні проводяться великомасштабні реформи в різних сферах суспільних відносин - федеративна, адміністративна, політична, виборча, соціально-економічна. Проведення одночасно з ними ще й реформи суб'єктного складу Федерації може дати надто велике навантаження на державний механізм. З іншого боку, пробуксовка багатьох реформ якраз і була викликана до життя застарілої структурою Федерації, наявністю в її рамках неефективно взаємодіючих між собою управлінських ланок. Дискусія про оптимальність існуючого в даний час суб'єктного складу з усією ясністю демонструє той величезний масив протиріч, який накопичився в державному устрої нашої країни за останні роки. Мало хто заперечує неефективність існуючого суб'єктного складу, але навіть натяк на його можливу оптимізацію викликає часто неоднозначну реакцію з боку різних суспільних сил (докладніше про це - у Додатку). Російська Федерація - складені держава, що має в своєму складі згідно з ч. 1 ст. 5 і ч. 1 ст. 65 Конституції РФ шість різновидів суб'єктів Федерації: краї, області, міста федерального значення, республіки, автономні округи та автономна область. Конституційні норми не перешкоджають утворенню нових суб'єктів Федерації, а також і скорочення їх кількості. На конституційно-правовому рівні вже вирішилося питання про злиття Пермської області з Комі-Перм'яцький автономним округом з подальшим утворенням Пермського краю. Наступні об'єднуються суб'єкти Федерації - це Красноярський край, Таймирський і Евенкійський автономні округу. Референдум з питання про об'єднання відбувся 17 квітня 2005 року, явка населення стала рекордною за останні роки. Небувалим було і одностайність людей, які віддали свої голоси за об'єднання. Проект федерального конституційного закону «Про утворення в складі Російської Федерації нового суб'єкта Російської Федерації в результаті об'єднання Красноярського краю, Таймирського (Долгано-Ненецького) автономного округу і Евенкійського автономного округу» розглядається в даний час Державною Думою ^1. На черзі до об'єднання стоять сьогодні і інші суб'єкти Федерації: Архангельська область з Ненецьким автономним округом, Камчатська область з Коряцьким автономним округом, Іркутська область з Усть-Ординський автономним округом, Хабаровський край з Єврейською автономною областю, місто Санкт-Петербург з Ленінградською областю, Краснодарський край з Республікою Адигея, Алтайський край з Республікою Алтай і ін У цьому ряду називається також варіант об'єднання Тюменської області з Ханти-Мансійським і Ямало-Ненецьким автономними округами, проте, як видається, це далеко не кращий варіант об'єднання (про це нижче). Передбачений ст. 65 Конституції РФ суб'єктний склад Російської Федерації став своєрідною платою федерального центру за компроміс, за стабілізацію федеративних відносин, бо йдеться у 1993 році, коли була прийнята Конституція, йшла не стільки про вдосконалення федералізму, скільки про збереження державної єдності, недопущення розпаду країни. Формування сучасного суб'єктного складу відбувалося на тлі «параду суверенітетів», яка зачепила не тільки республіки, а й суб'єкти Федерації, утворені за територіальним принципом, що виразилося в процесах «республиканизации» ^1. У цих «декораціях» і склався сучасний суб'єктний склад Федерації з усіма його, зараз чудово дослідженими в літературі недоліками. Існуючий склад суб'єктів Федерації в рівній мірі можна розглядати і як «релікт» радянського державного будівництва з його неактуальною сьогодні національною архаїкою. Однак очевидно, що будь-яка спроба кардинальної зміни суб'єктного складу неминуче викличе докорінну перебудову всіх федеративних відносин, що рано чи пізно призведе до необхідності перегляду Конституції. Динаміка федеративних відносин у Росії показує, що ідея утворення нових суб'єктів шляхом укрупнення існуючих не надумана. Інтеграція суб'єктів Федерації - це серйозне завдання на сучасному етапі розвитку російської державності. Історична, географічна, природно-ресурсна, демографічно-мовна спільність, політичні, господарські, транспортні, торгово-фінансові зв'язки, загальні інтереси не можуть не вести до інтеграції територіально-близьких суб'єктів Федерації. Не випадково в одному з проектів Конституції РФ, який був підготовлений Конституційною комісією в 1993 р., передбачалося утворення з декількох компактно розташованих країв та областей т.зв. «Земель» з наділенням їх статусом суб'єктів Федерації. Однак тоді ці ідеї не були затребувані. Не повністю затребувані вони і сьогодні. До цих пір немає єдиної думки з питання про саму необхідність укрупнення: з одного боку, воно гіпотетично може сприяти руйнуванню державної єдності Росії, представляти загрозу її безпеки і територіальної цілісності, з іншого - навпаки, зміцнити державу, зробити його більш мобільним і стійким. Суперечка про необхідність укрупнення в черговий раз поставив перед наукою, владою і суспільством питання, на які з різних причин не було відповіді протягом вже майже п'ятнадцяти років. Якими повинні бути правові, політичні та економічні дивіденди укрупнення, щоб вони перевершили його витрати, які, безсумнівно, будуть чималими? Які цілі можна досягти за допомогою об'єднання суб'єктів Федерації? Які завдання можна вирішити? Російська Федерація є світовим лідером за кількістю суб'єктів Федерації. Взаємодія з такою кількістю «керованих одиниць» малоефективно як з економічної, так і з управлінської точок зору, в силу чого існуючий підхід до формування суб'єктного складу в нашій країні не можна вважати оптимальним. Основною метою укрупнення, як видається, є скорочення числа суб'єктів Федерації та підвищення їх «якості». Одночасно постає питання про оптимальну кількість суб'єктів федерації. Зарубіжний досвід в цьому відношенні, як ми вже з'ясували, не пропонує універсальних рецептів. До складу сучасних федерацій входить різне число суб'єктів. У наявності відсутність юридичних критеріїв оптимальної чисельності суб'єктів федерації. Правовим інструментарієм можна лише оформити критерії чисельності, взяті з інших наукових дисциплін. Теорія управління, наприклад, говорить про оптимальну кількість одиниць управління, яке коливається між п'ятьма і дев'ятьма - при числі керованих більше дев'яти управлінські рішення перестають бути оптимальними. Можна уявити, який управлінський дисбаланс відчуває російський федералізм зважаючи десятикратного перевищення оптимальної чисельності суб'єктів Федерації! Єдиним винятком з правила є т.зв. мережеві системи, але до перетворення Російської Федерації в таку пролягає дистанція величезного розміру. У силу концептуальної невизначеності в питанні про кінцевому продукті модернізації структури Федерації масштаби майбутнього укрупнення вельми різняться: від радикальних 7-10 губерній В. Жириновського до 45-50 оновлених «земель». Існують також досить спірні проекти майбутнього територіального побудови Росії за моделлю семи федеральних округів. Очевидно, що влада ще не визначилася, в якому напрямку буде здійснюватися вдосконалення суб'єктного складу Федерації. Зазначимо лише на деякі проблеми, які вже дають про себе знати в процесі втілення в життя планів щодо радикального укрупнення регіонів.

§ 2.2 Актуальні проблеми укрупнення регіонів

Одним з основних перешкод для ефективного укрупнення регіонів на сьогоднішній день є відсутність цілісного бачення «кінцевого продукту» укрупнення. Немає відповідей на питання: скільки має бути суб'єктів Федерації, яким статусом вони повинні володіти, яким чином формуватиметься і т.п. Немає ясності й у визначенні пріоритетів при об'єднанні суб'єктів: якщо раніше у ряді укрупнюємо розглядалися тільки краю, області та автономні утворення, то сьогодні, виходячи з норм Федерального конституційного закону «Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації» ^[12], розвивального в цьому сенсі конституційні норми про рівноправність суб'єктів Федерації, інтегруватися можуть будь-які суб'єкти, в тому числі й республіки. У результаті країна може отримати у своєму складі певну кількість укрупнених республік з характерними саме для республік претензіями на суверенізацію, що навряд чи відповідає її стратегічним інтересам. Тому вкрай необхідно сьогодні на федеральному рівні розробити концепцію розвитку федеративних відносин, яка закріпила б цілісне бачення перспектив модернізації федералізму на найближчу перспективу (до 15 років). Одним із пунктів «порядку денного» в ній міг би стати алгоритм укрупнення суб'єктів Федерації. Тільки при наявності такої концепції можна вести розмову про планування конкретних випадків злиття суб'єктів Федерації. Зрозуміло, що об'єднання регіонів - справа суто добровільна, ініціатива в якому повинна йти «знизу», від населення самих регіонів. Але неправильно було б чекати «лавини» інтеграційного процесу, не підготувавшись до неї. Необхідно ретельне прогнозування, моніторинг можливих випадків укрупнення суб'єктів Федерації, пошук оптимального алгоритму його здійснення, підтримка регіонів у цьому благому почині. Спроби створення аналогічної концепції робилися в рамках різних «гілок» влади, однак у жодного з представлених на суд громадськості концептуальних документів не було шансів стати основоположним у сфері вдосконалення федеративного устрою. Ні Концепція державної політики щодо розмежування предметів ведення і повноважень між федеральним, регіональним і муніципальним рівнями влади, ні Концепція правового забезпечення розвитку федеративних відносин у Російській Федерації, ні Концепція розмежування повноважень між федеральними органами державної влади, органами державної влади суб'єктів Російської Федерації і органами місцевого самоврядування , ні Програма розвитку бюджетного федералізму до 2005 р. не змогли стати такими основоположними доктринальними документами. Таким чином, питання про концепцію розвитку федеративних відносин, елементом якої могло б стати розгляд стратегії і тактики вдосконалення складу суб'єктів Російської Федерації, залишається відкритим. Концептуальна невизначеність призвела до виникнення проблем юридичного характеру. Законодавчо виявилися не закріплені межі укрупнення суб'єктів Федерації, що також свідчить про непродуманість процесу реформування російського федералізму. Посилення потенціалу суб'єктів Федерації саме по собі є позитивним фактором, але яка в такому випадку перспектива конституційного принципу єдності і територіальної цілісності Російської Федерації? Чи не стане таке стихійне укрупнення кроком у бік реалізації сценаріїв Бжезинського, пророкує в свій час розпад Росії на три частини: Європейську, Сибірську і Далекосхідну та звільнення, таким чином, «творчого потенціалу народу Росії» з під «важкої руки московської бюрократії»? Єдиним стримуючим елементом в даний момент є норма Федерального конституційного закону «Про порядок прийняття в Російську Федерацію і утворення в її складі нового суб'єкта Російської Федерації» про те, що при утворенні нового суб'єкта повинні дотримуватися державні інтереси Російської Федерації (ч. 2 ст. 3 закону ). Проте дана норма абстрактна і навряд чи в змозі повністю гарантувати дотримання державних інтересів Росії. Не закріплено і механізмів здійснення даної норми. Необхідно на законодавчому рівні передбачити заходи федерального стримування по ряду випадків укрупнення - наприклад, при перевищенні максимальних територіальних, демографічних та бюджетних показників (класичний приклад такого роду, на наш погляд, - це гіпотетичний об'єднання Тюменської області з Ханти-Мансійським і Ямало-Ненецьким автономними округами ). З іншого боку, існує необхідність законодавчого закріплення заходів федерального протекціонізму для деяких випадків укрупнення (наприклад, при об'єднанні складені суб'єктів, при об'єднанні суб'єкта-донора з дотаційним суб'єктом та ін.) Сьогодні ці завдання вирішуються за допомогою домовленостей глав регіонів з Президентом РФ, результатом чого стають укази про підтримку інтегруються територій. Слід поставити цей процес на тверді законодавчі рейки ^1.

Не знімається з порядку денного і питання про рівноправність суб'єктів Федерації. Згаданий вже Федеральний конституційний закон слідом за чинною Конституцією зберігає разностатусность суб'єктів Федерації. Він не збільшує, але і не скорочує кількість їх різновидів. Таким чином, замість створення принципово нових, справді рівноправних суб'єктів Федерації, практика може піти шляхом «клонування» вже існуючих, з усіма їх вадами, настільки часто піддаються критиці. У перспективі процес укрупнення може призвести до того, що для нормального розвитку укрупнених суб'єктів Федерації потрібна реформа адміністративно-територіального розподілу суб'єктів Федерації - практика вже зіткнулася з цією проблемою при спробі визначити статус колишнього Комі-Пермяцького округу у складі новоствореного Пермського краю. Нові адміністративно-територіальні одиниці необхідно буде наділити більш ясним статусом, правами самоврядування і, що особливо важливо, - правом участі у прийнятті рішень органами державної влади новостворених суб'єктів Федерації. Не виключено, що поширення в нових суб'єктах отримає двопалатна структура парламенту, орієнтована на федеральну модель, де поряд з «нижньої» палатою, яка представляє інтереси всього населення суб'єкта, буде існувати «верхня», що відображає інтереси його адміністративно-територіальних одиниць. Чимало запитань викликає і економічна складова процесу укрупнення. Вже ніким не заперечується той факт, що суб'єкти Федерації повинні бути економічно самодостатні, здатні забезпечувати потреби населення, містити державний апарат і відповідати за зобов'язаннями за рахунок власних ресурсів. Однак не секрет, що більшість сьогоднішніх суб'єктів Федерації не відповідає даній вимозі. За оцінками економістів, із суб'єктів Федерації охарактеризувати таким чином можна лише близько тридцяти; майже п'ятнадцять суб'єктів Федерації економічно недієздатні, а це означає, що їм рано чи пізно доведеться об'єднуватися в економічно самодостатні макрорегіону. Конституційна модель російського федералізму поєднує формальне рівність з фактичною нерівністю суб'єктів Федерації, в результаті чого конституційно-правова симетрія дисонує з економічною диференціацією регіонів. Поставлення єдиної системи розмежування компетенції настільки різним за своїм потенціалом регіонах можна розцінювати як малоефективний варіант регулювання навіть у розрахунку на кілька тривалий «перехідний» період. Компенсаторний механізм двосторонніх договорів не дав у цій сфері позитивного результату, дискредитувавши саму ідею договірного регулювання федеративних відносин. З іншого боку, здійснення квазіконстітуціонной реформ у вигляді корекції положень Федерального закону № 184-ФЗ «Про загальні принципи організації законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади суб'єктів Російської Федерації» «виштовхнуло» регіони з життєво важливою для них сфери спільного ведення, що можна розглядати як спонукальний механізму, підштовхуючого регіони до необхідності об'єднання. Особливо ця тактика торкнулася автономні округу. Складені суб'єкти Федерації з цієї точки зору завжди становили проблему, оскільки входження одних суб'єктів до складу інших можна розглядати як конституційно-правову аномалію. Здавалося б, відповідь напрошується сам собою - автономні округу необхідно об'єднати з іншими суб'єктами Федерації. Проте єдино можливою основою для будь-яких територіальних метаморфоз тут можуть стати тільки конкретні характеристики регіонів, свідчать про їхню здатність нести тягар економічної та соціальної відповідальності, притаманні статусу суб'єкта Федерації. В іншому випадку держава неминуче потрапить у ситуацію економічної розбалансованості. Це означає, що основним при вирішенні проблеми складені суб'єктів Федерації повинен стати диференційований підхід. Разом з тим, викликає сумніви сама ідея про те, що укрупнення суб'єктів Федерації на базі економічно спроможних регіонів стане «панацеєю від усіх бід». Укрупнення автоматично не зробить Федерацію стійкою і стабільно розвивається, оскільки зазначені завдання вирішуються не за допомогою механічного об'єднання регіонів, а шляхом реального стимулювання економіки. Не слід скидати з рахунків і стійкі традиції побудови в Росії Федерації, заснованої на національному принципі. Етнічний фактор може зробити істотний вплив на стратегію вдосконалення суб'єктного складу. Суспільно-політична ситуація в регіонах показує, що саме етнічний фактор часто є причиною антіоб'едінітельних настроїв людей, їх заклопотаності за долю свого народу, своєї культури і (нехай до певної міри формальної) державності. Очевидно, що при всій уразливості подібного етнічного підходу до федеративного будівництва, ігнорувати національний чинник в умовах реформи суб'єктного складу в найближчі роки не вдасться.

З урахуванням викладеного стає цілком очевидно, що сама по собі оптимізація суб'єктного складу є всього лише «верхівкою айсберга» на тлі рішення проблем модернізації держави в цілому. Укрупнення неминуче викличе ломку всієї структури Федерації - така реальна ціна перебудови державних інститутів.

§ 2.3 Перспективи процесу укрупнення суб'єктів Федерації

То чи потрібно укрупнення суб'єктів Федерації? З точки зору подальшого розвитку держави - ​​життєво необхідно, причому в досить стислі терміни. Однак відбуватися воно має з урахуванням всієї сукупності факторів, що впливають на даний процес. Саме по собі укрупнення не вирішить поставлених перед ним завдань, якщо в нових суб'єктах Федерації не буде розвиненого громадянського суспільства з усіма його атрибутами, якщо вони будуть відсталими в економічному, політичному та соціальному планах. Якщо взяти за орієнтир став вже хрестоматійним для нашої країни досвід німецького федералізму, то з'ясується, що запорукою т.зв. «Тридцяти блискучих років благоденства» там стали:

 монокультура;

 незначні економічні відмінності земель;

 загальна політичне середовище.

Принцип «рівного життєвого рівня» був проголошений ключовим принципом німецького федералізму. Однак сьогодні, з входженням до складу ФРН т.зв. східних земель, склалася дещо інша ситуація. Немає вже колишнього економічного рівності територій, значними виявилися також відмінності у культурних і політичних поглядах, в силу чого державі поступово доводиться відмовлятися або істотним чином коригувати принцип рівноправності земель, а також принцип підтримки рівних умов життя по всій країні.

У перекладенні на російський грунт ця стратегія включає в себе наступні пункти:

 реальний федералізм призначений тільки для тих територій, які характеризуються спільністю політичних і культурних поглядів; монокультура при цьому необов'язкова, набагато важливіше загальний курс на побудову демократичної, правової і соціальної державності, повага до прав і свобод людини і громадянина;

 брати участь на рівних в єдиному «економічному концерті» можуть тільки ті суб'єкти Федерації, які мають достатню економічну базу; при цьому відмінності між територіями не повинні бути дуже значними; укрупнення суб'єктів Федерації в зв'язку з цим стає особливо актуальним;

 федеральний центр повинен підтримувати загальну політичну і правове середовище для зазначених вище суб'єктів Федерації; території, що не володіють даними ознаками, поступово готуються центром до зміни їх статусу; деякі з них цілком можуть об'єднатися з сусідніми, більш розвинутими регіонами, інші - залишатися в статусі суб'єктів Федерації, але в рамках іншого «протоколу» (з призначуваними з центру главами регіонів, жорстким контролем з боку Федерації, централізованими фінансами та ін) до тих пір, поки заходи федерального протекціонізму не дозволять їм вийти на інший рівень взаємин з центром.

Нагадаємо, що Німеччині вдалося подолати важкі повоєнні роки та створити у себе відповідає вимогам часу модель федеративних відносин. Аналогічний стрибок чекає тепер нашу країну - зі знижкою на вже наявний історичний досвід. Зрозуміло, диференціація територій усередині Росії набагато значніше німецької - тим більше російські регіони не можна «стригти під одну гребінку»! Для одних суб'єктів Федерації реальний федералізм є усвідомленою необхідністю, для інших - віддаленою перспективою, іншим же він цілком може завдати шкоди, а відтак - протипоказаний. Локомотивами територіального розвитку покликані стати найбільш успішні в соціальному і економічному планах регіони. Решту ми маємо вже зараз поетапно готувати до перехідного періоду і корекції суб'єктного складу. При цьому на весь перехідний період, швидше за все, доведеться частково відмовитися від буквального розуміння конституційного принципу рівності прав суб'єктів Федерації, але не з формальних міркувань (виходячи з статусних позицій), а беручи до уваги фактичну готовність регіону грати «за новими правилами».

Відносний успіх укрупнення в Пермському і Красноярському краях може спровокувати ланцюгову реакцію об'єднання по всій країні. Регіони-локомотиви за підтримки з боку центру цілком у змозі «витягнути» за собою відразу кілька відстаючих територій, які окремо не мають можливості повноцінно розвиватися. Скорочення кількості суб'єктів Федерації підвищить узгодженість та ефективність дій регіональної влади. Зникнення зайвих управлінських ланок допоможе зміцненню влади, забезпечить прискорене економічне зростання, соціальну стабільність. Проте в процесі вдосконалення суб'єктного складу Федерації слід враховувати весь комплекс питань - територіальні, національні, економічні і соціальні, необхідно прораховувати можливі наслідки об'єднання регіонів на якості життя. Особливою делікатності вимагає постановка питання про укрупнення в Північно-Кавказькому регіоні. Мабуть, пережитки адміністративно-територіального поділу країни за національною ознакою стануть головним чинником, що протидіє зусиллям федеральних влади з об'єднання регіонів. Об'єднання суб'єктів Федерації не має відбуватися штучно. «Цілком очевидно, що, якщо укрупнення вигідно людям, тоді - вперед, якщо саме населення проти, тоді цього об'єднання не треба», - переконаний Голова Ради Федерації, С.М. Миронов. На його думку, особливо обережно слід чинити у випадку з національними республіками. Те ж саме стосується і економічно спроможних регіонів - зокрема, таких, як Ямало-Ненецький автономний округ. «Це самодостатній регіон, і я не бачу необхідності його об'єднання з Тюменською областю», - заявив Голова Ради Федерації. Проекти об'єднання обговорюються сьогодні відразу в декількох суб'єктах Федерації. Так, про необхідність злиття Ненецького автономного округу з Архангельської областю заявляв повпред Президента Ілля Клебанов. За об'єднання Москви і Московської області, а також Санкт-Петербурга і Ленінградської області виступають багато місцевих жителів. Повпред Далекосхідного округу Костянтин Пуліковський пропонує об'єднати Камчатку з Корякії, а також Єврейську автономну область, Амурський регіон і Хабаровський край. Процес об'єднання Адигеї і Краснодарського краю поки що лише в стадії обговорення. Є проекти входження в цей об'єднаний регіон Карачаєво-Черкесії. Однак багато представників республік вважають, що в результаті об'єднання під загрозу зникнення потрапить їх самобутня культура. Досить давно обговорювалося об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського округу, але процес до цих пір знаходиться в підвішеному стані. Також у стадії обговорення злиття Алтайського краю з Республікою Алтай, Архангельської області з Ненецьким АТ і складені суб'єктів: Іркутської області з Усть-Ординського Бурятського автономного округу, Камчатської області з Коряцьким автономним округом, Читинської області з Агінським Бурятським автономним округом. Часом мова заходить і про злиття ряду областей Європейської частини Росії - наприклад, Новгородської і Псковської. На думку фахівців, у результаті в Росії може залишитися всього 45-50 суб'єктів, більшість з яких змінять свій розмір і назву. Подібні проекти обговорюються досить давно, але не скрізь до ідеї майбутнього об'єднання на місцях підходять з ентузіазмом - плани об'єднання часто йдуть врозріз з амбіціями губернаторів, великих бюджетоутворюючих компаній, місцевих еліт. Не завжди вони продумані з політичної, економічної та соціальної точки зору. Структурні зміни - це завжди складний процес. Структура будь-якої, в тому числі федеративної системи, є найбільш консервативною її частиною, але разом з тим, вона - «несуча конструкція» державності. Необхідно модернізувати її таким чином, щоб зробити систему більш відкритою, що відповідає вимогам «навколишнього середовища», при цьому не зруйнувавши основ її життєдіяльності. Таким чином, можна виділити наступні основні пріоритети подальшої реструктуризації Федерації в Росії:

 зміцнення Федерації, побудова ефективної держави в існуючих кордонах;

 зміцнення суб'єктів Федерації шляхом їх об'єднання;

 завершення розмежування повноважень між усіма рівнями публічної влади;

 підвищення ефективності державного апарату;

 подальший розвиток міжбюджетних відносин;

 державна підтримка соціально-економічного розвитку в проблемних і стратегічно важливих регіонах країни, в тому числі таких, як Південь і Далекий Схід Росії, Калінінградська область.

Глава 3. Перспективи реінтеграції Тюменської області

У травні 1994 року групою вчених Центру прикладної етики Тюменського наукового центру Сибірського відділення РАН було проведено консультативний опитування експертів «Тюмень в процесі формування нової регіональної політики», матеріали якого були видані окремим збірником. Відповіді експертів - політиків, адміністраторів, науковців, журналістів - на анкету опитування дуже цікаві і показові як певний «зріз» стану проблеми регіоналізації Тюменської області і Росії в цілому. Дані матеріали дають можливість, відштовхуючись від думок експертів, зробити деякі замітки про проблеми регіоналізації та найближчі перспективи регіональної політики в Росії. Автор даної роботи не є експертом з проблем Тюменської області, ні разу там не був і не володіє спеціальною інформацією; тому ряд проблем, описаних в даному тексті, розглянуто в загальному контексті політичного розвитку. Саме по собі поняття «нова регіональна політика» викликає у значної частини експертів явне відторгнення: по-перше, «нова» політика протиставляється «старої», якою в СРСР практично не було, по-друге, в діях нинішніх федеральних властей важко угледіти сліди якої -небудь послідовної регіональної політики. Дане зауваження представляється вірним лише частково: зрозуміло, якщо розуміти під політикою якісь усвідомлені дії суб'єкта щодо цілеспрямованого перетворення об'єкта, то доводиться визнати, що нічого подібного регіональну політику в Росії не існує і найближчим часом не передбачається, якщо ж під політикою розуміти те, що звичайно вкладається в цей термін у буденно-газетному сенсі, - дії, спрямовані на перерозподіл владних повноважень і ресурсів між тими чи іншими суб'єктами - То слід констатувати, що регіональна політика як елемент політики в цілому існувала завжди. У цьому сенсі «новизна» політики була пов'язана скоріше не зі зміною суті механізмів політичного впливу, а зі зміною форм і методів політичної боротьби, складу і розстановки сил найважливіших політичних акторів. У радянський період регіональна політика розвивалася в основному в рамках «економіки погоджень» і зводилася до більш-менш ефективного лобіювання перерозподілу ресурсів за формальними - партійним та / або відомчих - або неформальними каналами. Типовим прикладом такого розуміння регіональної політики було відоме інвективним вислів Є. Лігачова на адресу Б. Єльцина на XIX конференції КПРС, коли майбутньому Президенту Росії було поставлено в провину, що той під час перебування першим секретарем Свердловського обкому партії «посадив область на талони» (інакше кажучи , недостатньо ефективно вибивав продовольчі фонди в Москві). Дана система склалася в післясталінський період як різновид «бюрократичного ринку», докладно описаний у роботах В. Найшуля та інших авторів. Стосовно до регіонального «зрізу» предметом бюрократичного торгу були, крім традиційних ресурсів, також статуси в формальних і неформальних ієрархіях управлінських структур. Серед особливостей «старої» регіональної політики виділимо також відносну стійкість неписаних правил гри (зрозуміло, система знала окремі винятки - досить згадати блага, якими була обсипана Калинівка, «мала Батьківщина» М. Хрущова, але набір даних випадків був обмежений), а також більш -менш стандартні рольові функції основних акторів - інститутів КПРС, груп тиску, центральних органів управління (Держплан, галузеві відомства і т.д.). Цей період для Тюменської області збігся з «золотим» століттям освоєння нафтогазоносних родовищ і, треба визнати, не був використаний повною мірою тодішніми господарями області на благо її розвитку. Можна зрозуміти тугу з цього «золотого віку» нинішнього губернатора Тюменської області Л. Рокецкого, журяться з приводу невдалого для Тюмені розміщення нафтопереробних заводів («хоча б один НПЗ» вдалося пробити обласного керівництва до перебудови - і розвиток регіону могло піти зовсім інакше). Справді, подібне невдоволення в тій чи іншій мірі, ймовірно, зазнають багато керівників регіонів - про раціональність розміщення виробництв в радянський період говорити можна лише з великою натяжкою ...

У результаті «старої» регіональної політики склалася ресурсна диференціація регіонів, яку в самому загальному вигляді можна представити у вигляді тріади АПК - ПЕК - ВПК, зазначеної як Т. Клячко, так і експертами ІГПІ, включаючи автора цих рядків. При цьому внутрішньорегіональна диференціація була характерна лише для небагатьох регіонів (у їхньому числі - Тюменська область); в більшості ж республік, країв і областей - майбутніх суб'єктів Федерації склалося домінування одного із зазначених факторів (варіант: паритет двох факторів). Субрегіонів, які мали, крім національно значимих ресурсів, відносної екстериторіальність по відношенню до регіональних столиць, було небагато - на території РРФСР можна було виділити лише Тольятті з ВАЗом, Воркутинський вугільний басейн в Республіці Комі і, можливо, деякі елітні курорти (у цьому ж ряду - закриті адміністративно-територіальні утворення, проблеми яких лежать за рамками даної роботи) ^1.

«Нова» регіональна політика виникла з формуванням полісуб єктність і виникненням нових політичних акторів - відносно незалежних владних інститутів і політико-економічних угруповань на федеральному, регіональному та (у разі Тюменської області) субрегіональному рівні. «Точкою відліку» тут став 1990 рік, коли почалося формування політичної та правової бази «нового» регіоналізму. Не вдаючись у детальне дослідження даного процесу, описаного, зокрема, в роботах ІГПІ, виділимо кілька його етапів та їх характеристики у зв'язку з реформою національно-державного устрою Росії.

1-й етап (1990 - серпень 1991). «Беріть стільки суверенітету, скільки зможете ...». Етап «обвальної» суверенізації, стихійного і здебільшого неправового «уриванія» різними територіальними суб'єктами додаткових повноважень і привілеїв - декларації про суверенітети, вільні зони і т.д. До цього ж періоду відноситься і закріплення в російській Конституції можливість виходу зі складу країв і областей автономних утворень (грудень 1990 року), ніж останні не забарилися скористатися. У цей період латентні колись регіональні фактори стали «козирем» у боротьбі між союзним і російським центрами влади, і не дивно, що і ті й інші, прагнучи заручитися підтримкою в нижніх поверхах колишньої ієрархії, підвищували їх статус, вносячи додатковий хаос в і без того розвалюється систему. Ностальгічні спогади про це «золотом часу» представника адміністрації міста Тюмені - яскрава тому ілюстрація: маючи можливість вибирати сюзерена і самостійно встановлюючи правила своєї діяльності, місцева влада, по суті, виявлялася повністю безконтрольною і наданої сама собі. Не дивно, що поєднання ресурсів ПЕК плюс частковий статус національної автономії в цій ситуації перетворили округу Тюменської області у потужний і у відомому сенсі самодостатній політичний фактор.

2-й етап (серпень 1991 - березень 1992). Період «бурі і натиску». Після розпаду структур КПРС і приходу до важелів реальної влади російський Центр опинився перед вибором моделі реформи національно-державного устрою. Судячи з усього, якої б то не було продуманої концепції у російських лідерів не було і, крім прагнення утримати ситуацію під контролем, довгострокових цілей не переслідувалося. Звідси спроби різко зменшити число регіонів, виходячи із зручності управління (аж до волюнтаристського проекту Конституції С. Алексєєва - А. Собчака, що передбачала зведення всіх територій до 10-15 земель); ці ідеї підтримувалися, зокрема, тодішнім главою Держкомнацу В. Тишкова. Іншу ідеологію взаємовідносин Центру та суб'єктів Федерації закладав підписаний у березні 1992 року Федеративний договір, який - при всіх його численних недоліках - встановлював певні правила взаємодії суб'єктів регіональної політики, окреслюючи (хоча і нестрого) рамки компетенції Центру і суб'єктів Федерації. Для Тюменської області підписання Федеративного договору означало нормативно-правове закріплення її «складеного» положення, фактично прирівняв статус округів до статусу області в цілому. Якщо не розпад, то територіальне розмежування області з цього часу стало практично незворотнім. Іншим важливим аспектом даного періоду став початок гайдаровскіх реформ, які погіршили політико-економічну диференціацію регіонів. Тріада АПК - ПЕК - ВПК почала руйнуватись; ВПК став втрачати значення загальнонаціонального і тим більше регіонального політичного чинника; АПК, під натиском на внутрішньому ринку, завдяки високому ступеню корпоративної організованості поки зберігає позиції; ПЕК ж (особливо після приходу В. Черномирдіна до керівництва російським урядом) почав займати домінуюче положення в структурі груп тиску Росії, що зумовило піднесення ролі та впливу нафтогазових концернів, чиї інтереси в Тюменській області зосереджені в основному в округах.

3-й етап (березень 1992 - жовтень 1993). Період «перетягування каната». Регіони знаходять велику ступінь самостійності як від Центру, так і всередині себе (з літа 1992 року відзначається фактично повне домінування обласних еліт та інститутів над елітами та інститутами обласних центрів). «Розборки» між клієнтами московських вождів лише посилювали позиції регіональних лідерів, підштовхуючи їх до корпоративної самоорганізації. У цей період остаточно закріплюється існуюче територіальний устрій Федерації; поворотним моментом тут стало прецедентне рішення Конституційного суду про правомочність ініціативного рішення про вихід Чукотського автономного округу зі складу Магаданської області (1992 рік). У цей же період відбувається відносна стабілізація складу регіональних еліт та загальної політичної ситуації в більшості суб'єктів Федерації (крім «гарячих точок» Північного Кавказу та деяких інших регіонів). Проявом цих процесів стало набуття суб'єктами Федерації суб'єктної ідентичності не тільки у взаєминах з Центром, а й у самосвідомості - через підготовку конституцій республік і статутів країв та областей; логічним продовженням їх було і прагнення областей до підвищення свого статусу - «республиканизации», перерване після жовтня 1993 року і послідував незабаром розгрому Б. Єльциним «Уральської республіки». У цей період «триголовий дракон» Тюменської області складається як реальне - і в правовому, і в економічному плані - політико-територіальне утворення. 4-й етап (після жовтня 1993 по даний час) можна охарактеризувати як період відносної рецентралізації. З одного боку, на рівні президентського послання було заявлено про відмову від перекроювання кордонів суб'єктів Федерації [9], з іншого боку, адміністрацією президента був узятий жорсткий курс на обмеження впливу суб'єктів Федерації на загальноукраїнські процеси, що зводився до політики «розділяй і володарюй». Особливості нинішнього етапу і найближчі перспективи розглянемо докладніше. Серед тенденцій нинішньої регіональної політики Центру виділимо три найбільш значущих для розуміння політичного контексту регіоналізації взагалі і тюменської ситуації зокрема.

По-перше, практика укладання договорів між Центром і суб'єктами Федерації (сама по собі, ймовірно, виправдана) після договору з Татарстаном розвивається по шляху ексклюзивів, нічим не обгрунтованих ні з економічної, ні з правової точки зору (так, договір з Башкортостаном, закріпив податкові пільги регіону, спричинив за собою реакцію протесту органів влади сусідньої Пермської області, з кишені платників податків якою оплачується відносне фінансове благополуччя республіки). І, хоча Комісія при президенті з підготовки договорів під керівництвом С. Шахрая виробила більш-менш чіткі критерії підписання Центром цих документів, на практиці поступки президента лідерам регіонів будуть залежати, швидше за все, від сили лобіювання і ступеня демонстрованої лояльності з боку останніх. Дане явище слід розглядати насамперед у світлі майбутніх президентських виборів 1996 року - нинішньому президенту необхідно заручитися підтримкою регіональних еліт, від яких багато в чому буде залежати характер і результат виборчої кампанії. Стосовно до тюменської ситуації ідеальним з точки зору балансу інтересів різних суб'єктів регіональної політики області був би варіант комплексного договору за формулою «1 + 1 + 2» ¹ (Центр + область в цілому + округу); проте логіка розвитку подій швидше дає підстави припустити, що договори будуть укладатися, насамперед, з округами і перш за все в інтересах монополій ПЕК. Нинішньому російському керівництву ситуативно політично невигідний сильний опонент, яким могла б стати єдина область; ця обставина може диктувати всі його найближчі кроки. По-друге, з весни 1994 року намітилася явна тенденція Центру (насамперед в особі таких діячів, як В. Шумейко та в деякій мірі В. Черномирдін) вести регіональний діалог не з суб'єктами Федерації, а з регіональними політико-економічними асоціаціями (нагадаємо, що дані асоціації: «Сибірська угода», «Північно-Захід» та ін - були створені ще в 1990-1991 рр.., але Центр не розглядав їх серйозно як партнерів). Мотивів даної переорієнтації може бути декілька (від тривіального прагнення до більшої керованості вісьмома асоціаціями замість 89 суб'єктів Федерації до спроби «підживлення» і приручення регіональних лідерів), але якщо дані процеси отримають розвиток, то Тюменська область і округу не тільки виявляться як би зрівняні в правах в рамках «Сибірського угоди», але проблеми устрою області будуть розглядатися Центром перш за все як внутрісібірскіе проблеми з усіма наслідками, що випливають звідси для регіону наслідками. Інакше кажучи, «розмивання» федеративного пристрою «згори» - через збільшення ролі регіональних асоціацій, може посилити проблеми устрою Тюменської області і сприяти її територіальної дезінтеграції.

По-третє, з зими 1994 року продовжилася розпочата ще в 1991 році і перервана після укладення Федеративного договору кампанія Центру з ослаблення суб'єктів Федерації «знизу» - через збільшення впливу органів місцевого самоврядування, перш за все в обласних центрах. Витоки такого підходу лежать в сумнівній політико-ідеологічній доктрині, авторство якої приписується С. Шахрай. Згідно з цією доктриною, органи місцевого самоврядування, оскільки вони знаходяться ближче до населення, більш демократичні і прогресивні, ніж «номенклатурне» керівництво суб'єктів Федерації. Проявом даної тенденції стали як прокотилася по багатьом суб'єктам Федерації - від Новгорода до Владивостока - хвиля конфліктів між адміністраціями регіонів і регіональних центрів (охарактеризована головою Комітету з питань місцевого самоврядування Держдуми А. сливою як «мор мерів»), так і лобіювання в уряді і в Держдумі законопроектів про місцеве самоврядування представниками Партії російського єдності і згоди (ПРЕС), лідером якої є С. Шахрай. Прагнення ПРЕС використовувати в якості політичної опори такі структури, як Союз російських міст (голова Союзу В. Кирпичников - депутат Держдуми від списку ПРЕС), Російський союз місцевого самоврядування, Союз малих міст Росії, Російське земське рух, також досить очевидно (всупереч самоідентифікації, ПРЕС слід було б називати не «партією регіонів», а «партією місцевого самоврядування», або скоріше «субрегіональної партією») ^1. У руслі згаданої тенденції лежить і полеміка в Держдумі навколо проекту федерального закону «Про основи відносин автономного округу з краєм, областю, у складі (кордонах) яких він знаходиться». Цей проект був розроблений в Міннаце Росії під керівництвом заступника міністра, одного з лідерів ПРЕС, А. Котенкова і підтриманий комітетом Держдуми у справах національностей (голова - депутат від Агинського Бурятського округу Б. Жамсуев, член фракції «Нова регіональна політика» («НРП» )). Саме ці дві фракції - ПРЕС і «НРП» - виступили прихильниками прийняття проекту, фактично узаконює незалежність автономних округів - «васалів» від своїх «сюзеренів» - країв та областей. При цьому, якщо ПРЕС в своїх підходах виходила насамперед з програмних установок, то інтереси «НРП», очолюваної президентом Союзу нафтопромисловців Росії В. Медведєвим і орієнтованої на союз з великими монополіями ПЕК (і почасти ВПК), простежувалися досить прозоро. Навпаки, опонентами законопроекту виступили дві антагоністичні, але явно унітарістской налаштовані думські фракції - «Вибір Росії» і Ліберально-демократична партія Росії (ЛДПР). Для ЛДПР, чий ідеал - суто унітарне губернське устрій Росії, посилення регіоналізації було неприйнятно з ідеологічних міркувань. Що ж стосується «Вибору Росії», то орієнтація блоку на фінансовий і посередницький капітал і опора на його підтримку в ході виборів не дозволяють йому підтримати посилення монополій ПЕК ні з програмних, ні за суто прагматичних міркувань (у цьому зв'язку досить згадати безуспішні спроби А. Чубайса ще в 1992 році здійснити примусове розділення підприємств ПЕК мало не до рівня бензоколонок з їх подальшою приватизацією).

Інші партії і блоки, представлені в Думі, про свої позиції з даного питання (і з інших проблем регіоналізації) не заявляли, і про їхніх поглядах і підходах можна судити лише по програмним заявам, висловлювань лідерів і т.д. Коаліція Комуністичної партії РФ і Аграрної партії Росії (КП РФ-АПР) в принципі орієнтована унітарістской, що обумовлено не тільки ідеологічними уподобаннями, але особливостями її електоральної бази, зосередженої в регіонах з переважанням АПК і ВПК. Фракція блоку «Яблуко», навпаки, використовує федералістську риторику і скоріше є прихильником регіоналізації (у всякому разі, у травні 1994 року «Яблуко» підтримало законопроект «Про нафту і газ», расширявший права органів влади суб'єктів Федерації з ліцензування надрокористування). Ідеологія і база підтримки групи «Союз 12 грудня» практично не відрізняються від «Вибору Росії», що говорить про можливу близькості позицій і за регіональним питання; нарешті, позиція Демократичної партії Росії (ДПР) автору цих рядків не цілком зрозуміла. Резюмуючи, можна констатувати, що на сьогоднішній день політична кон'юнктура в російському Центрі складається на користь подальшої дезінтеграції Тюменської області та посилення впливу округів як самостійних і цілком незалежних суб'єктів регіональної політики. Немає підстав говорити і про те, що в доступному для огляду майбутньому ситуація кардинально зміниться. Детальне вивчення думок експертів з питань про перспективи Тюмені та півдня Тюменської області свідчить про цікавий феномен: найбільш оптимістичний погляд на проблему належить москвичам - в першу чергу В. Каганському та Є. Гонтмахер, а найбільш критичні оцінки висловлені журналістами та Тюменський незалежними експертами. Посадові особи органів влади, крім голови обласної адміністрації, займають у цілому проміжну позицію (позначається необхідність відповідати статусу і бути «застебнутим на всі гудзики»), але, за великим рахунком, вони налаштовані дуже песимістично і доведені якщо не до відчаю, то до готовності до рішучих кроків. Той факт, що представник обласної прокуратури відкрито висловлюється на користь одностороннього перерозподілу містом платежів до бюджету, інакше кажучи, за протизаконний відмову від перерахування Центру грошових коштів, говорить багато про що. Однак якщо відкинути емоції, то слід визнати, що ресурсів для торгу або відкритої конфронтації з округами, ні тим більше з Центром в Тюмені та півдня області на сьогодні немає. Можливо, вони з'являться в деякій перспективі, але їх виникнення пов'язане з факторами, зовнішніми стосовно до регіону, - будь то поліпшення інвестиційного клімату або ускладнення взаємин Росії з Казахстаном. Зрозуміло, можна припустити активну політику тюменських лідерів з блокування нормалізації російсько-казахстанських відносин з метою підвищення статусу та ролі регіону (подібну тактику застосовували в 1992-1993 рр.. Керівники Ленінградської області по відношенню до Естонії, лобіюючи будівництво морських портів на російському узбережжі Балтики), але в цілому від місцевих керівників, схоже, в цьому питанні сьогодні мало що залежить. Взагалі, говорячи про можливу реінтеграції суб'єктів Федерації і їх перетворення в крупніші утворення, слід мати на увазі малу ймовірність ненасильницького шляху подібного об'єднання. Особистий досвід автора цих рядків, в 1993 році брав участь у розробці проектів об'єднання Санкт-Петербурга і Ленінградської області в єдиний суб'єкт Федерації, свідчить про те, що «об'єднавчі» ідеї зустрічали опір не тільки в обласної еліти, але й серед частини населення області, чиї взаємини з реальними господарями територій - адміністраціями, директоратом, криміналом - будуються в основному по кліентістской моделі. З іншого боку, навіть таке не настільки вже значна зміна сформованого порядку речей, як проведена Г. Поповим в 1991 році реформа адміністративно-територіального поділу Москви і введення префектур замість районів, судячи з даних опитувань, до цього дня сприймається москвичами негативно. Тому, швидше за все, при відсутності будь-яких катаклізмів складу Федерації навряд чи зазнає серйозних змін - живе ж Америка з 50 штатами. Сказане вище не означає, що Тюмень назавжди приречена на долю «заштата», як похмуро прогнозують деякі місцеві експерти (наприклад, Р. Гольдбер). Більш доречним видається зауваження, висловлене на одному з семінарів виконавчим директором Експертної інституту РСПП А. Нещадін, на думку якого доля тих чи інших регіонів залежить від вибору типу економічної політики Центром. В кінці 1991 - початку 1992 років команда Гайдара зробила принциповий і не поколебленний з тих пір вибір на користь ставки на енергоресурси ПЕК, прирікаючи інші ресурси країни на втрату (кадри і технології ВПК) або на різке зниження значущості (продовольство АПК), багато в чому задавши вектор розвитку регіональної політики. Можливо, цей вектор зміниться при зміні економічних орієнтирів уряду або при зміні президента - з цієї точки зору Тюмені і південь області було б політично вигідніше підтримати на виборах лідерів більше лівої орієнтації, ніж нинішні керівники (наприклад, Рибкіна або Скокова, в усякому разі, фігури , менш пов'язані з нафтогазовими монополіями).

Висновок

Проекти об'єднання обговорюються сьогодні відразу в декількох суб'єктах Федерації. Так, про необхідність злиття Ненецького автономного округу з Архангельської областю заявляв повпред Президента Ілля Клебанов. За об'єднання Москви і Московської області, а також Санкт-Петербурга і Ленінградської області виступають багато місцевих жителів. Повпред Далекосхідного округу Костянтин Пуліковський пропонує об'єднати Камчатку з Корякії, а також Єврейську автономну область, Амурський регіон і Хабаровський край. Процес об'єднання Адигеї і Краснодарського краю поки що лише в стадії обговорення. Є проекти входження в цей об'єднаний регіон Карачаєво-Черкесії. Однак багато представників республік вважають, що в результаті об'єднання під загрозу зникнення потрапить їх самобутня культура. Досить давно обговорювалося об'єднання Іркутської області і Усть-Ординського Бурятського округу, але процес до цих пір знаходиться в підвішеному стані. Також у стадії обговорення злиття Алтайського краю з Республікою Алтай, Архангельської області з Ненецьким АТ і складені суб'єктів: Іркутської області з Усть-Ординського Бурятського автономного округу, Камчатської області з Коряцьким автономним округом, Читинської області з Агінським Бурятським автономним округом. Часом мова заходить і про злиття ряду областей Європейської частини Росії - наприклад, Новгородської і Псковської. На думку фахівців, у результаті в Росії може залишитися всього 45-50 суб'єктів, більшість з яких змінять свій розмір і назву. Подібні проекти обговорюються досить давно, але не скрізь до ідеї майбутнього об'єднання на місцях підходять з ентузіазмом - плани об'єднання часто йдуть врозріз з амбіціями губернаторів, великих бюджетоутворюючих компаній, місцевих еліт. Не завжди вони продумані з політичної, економічної та соціальної точки зору. Структурні зміни - це завжди складний процес. Структура будь-якої, в тому числі федеративної системи, є найбільш консервативною її частиною, але разом з тим, вона - «несуча конструкція» державності. Необхідно модернізувати її таким чином, щоб зробити систему більш відкритою, що відповідає вимогам «навколишнього середовища», при цьому не зруйнувавши основ її життєдіяльності. Таким чином, можна виділити наступні основні пріоритети подальшої реструктуризації Федерації в Росії:

 зміцнення Федерації, побудова ефективної держави в існуючих кордонах;

 зміцнення суб'єктів Федерації шляхом їх об'єднання;

 завершення розмежування повноважень між усіма рівнями публічної влади;

 підвищення ефективності державного апарату.

Список використаної літератури

1. Актуальні проблеми вдосконалення складу суб'єктів Російської Федерації / Аналітичний вісник Ради Федерації ФС РФ. -2005. - № 16.

2. Бакштановскій В.І., Киричук С.М., Чурилов В.А. (Ред.). Тюмень в процесі формування нової регіональної політики. Матеріали консультативного опитування експертів / / Тюмень: Центр прикладної етики, 2007.

3. Бахманом А. Якби я був ... / / Нова щоденна газета .- 2008 .- 25 травня .- С.6.

4. Гельман В. Нова місцева політика / / Політичний моніторинг .- М.: ІГПІ, 1994 .- № 4 (27); Нова щоденна газета .- 2008 .- 3 серпня .- С. 4-5.

5. Гельман В.. Еволюція представницьких органів влади в сучасній Росії / / Політичний моніторинг .- М.: ІГПІ, 2002 .- № 11.

6. Гельман (псевдонім Г. Владимиров). Російський центр і місцева влада: досвід інституту представників Президента / / Політичний моніторинг .- М.: ІГПІ, 1993 .- № 4 (15); Ваш вибір .- 2003 .- № 4 .- Сс. 18-25.

7. Державна Дума. Стенограма засідань / / Бюлетень № 49 .- 2004 .- 15 лип .- Сс. 26-28, 62-63.

8. Послання Президента Російської Федерації Федеральних Зборів Російської Федерації на 2008 рік / / Російська газета .- 2008 .- 25 лютого .- С. 3-6.

9. Російське рух демократичних реформ. Проект Конституції Російської Федерації - М., 2002.

10. Сенатова О., Касимов О., Гельман В., Риженков С. Політичні фактори і суб'єкти політики в Поволжі / / Політичний моніторинг .- М.: ІГПІ, 2004. - № 7, ч.1.

11. Сенатова О., Касимов О. Федерація або новий унітаризм? / / Політичний моніторинг .- М.: ІГПІ, 1994 .- № 1; Нова щоденна газета .- 2007 ..- 25 травня .- Сс. 5-6.

12. Сенатова О., Касимов А. Нова регіональна риторика. Послання Президента як жанр політичної утопії / / Політичний моніторинг .- М.: ІГПІ, 2006 ..- № 2.

13. Сергій Шахрай: З двох зол вибираємо менше / / Російська газета .- 1994 .- 6 вересня .- С.1.

14. Тишков В. «Нація - те ж плем'я, тільки з армією». Бесіда кореспондента «Московских новостей» з міністром, головою Державного комітету з національної політики / / Московські новини .- 2002 .- 27 вересня.